Ley de Salud Mental: ¿Son lo mismo parlamento abierto y consulta estrecha?

Por Mariana Díaz Figueroa y David Boone de la Garza*

Recientemente un grupo de activistas, organizaciones de la sociedad civil y periodistas, que al final fueron tomados en cuenta por legisladores de distintos partidos políticos, lograron frenar una iniciativa de Ley con la que se habrían violado derechos humanos de las personas con discapacidad que son usuarias de los servicios de salud mental en México. De haberse discutido y aprobado en los términos en que fue elaborada la iniciativa de la Ley General de Salud Mental, popularizada como #LeyBañuelos, por ser promovida por la senadora del PT, Geovanna Bañuelos, se hubieran contravenido diversas disposiciones de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

De acuerdo con la Secretaría de Salud federal, en nuestro país, alrededor de 15 millones de personas son usuarias frecuentes y potenciales de los servicios de salud mental, muchas de las cuales son víctimas de acciones y omisiones que vulneran su dignidad, no les permiten satisfacer sus necesidades básicas y limitan su desarrollo. Aunque esta cifra debe tomarse con reserva, toda vez que no existen datos precisos (porque no hay instrumentos adecuados de medición) ni desagregados para saberlo con certeza. Sin embargo, brinda una idea del alcance y la relevancia del tema. 

Hoy en día, en México está vigente el “modelo social y de derechos humanos de la discapacidad”. A diferencia del viejo “modelo médico”, el cual consideraba que la discapacidad era sinónimo de enfermedad, el modelo social establece que la discapacidad es un concepto que evoluciona y que es el resultado de la interacción entre las personas con determinadas características, y las barreras sociales e institucionales que enfrentan, debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás. Es decir, que la discapacidad no radica en la persona, sino en el entorno. 

Es importante precisar que, en términos del establecido en la “Declaración sobre el COVID-19 y las personas con discapacidad psicosocial” (31 de marzo de 2020), la cual es un pronunciamiento global de distintas organizaciones de la sociedad civil dedicadas a este tema, al referirse a las personas con diversidad psicosocial, lo hace a “un grupo históricamente discriminado y marginado, que incluye personas usuarias y ex usuarias de psiquiatría, víctimas sobrevivientes de violencia psiquiátrica, locas, locos, oyentes de voces y personas con diversidad psicosocial.” 

Con respecto a lo anterior, el modelo social establece que debe garantizarse y no negarse o restringirse la capacidad de las personas para tomar decisiones y hacerse responsables de sus actos, que no puede obligarse a nadie a recibir algún tratamiento o a internarse en contra de su voluntad, que no se les debe etiquetar como personas peligrosas o enfermas, y que deben contar con información clara, accesible y continua.

No obstante, la obligación que tiene a su cargo el Estado mexicano de tratar de esta forma a los usuarios de servicios de salud mental, esta iniciativa en realidad replicaba muchos de los criterios y medidas propias del modelo clínico. Así, por ejemplo, contemplaba el internamiento involuntario; la práctica de tratamientos forzosos para niñas, niños y adolescentes; catalogaba a sus destinatarios como “enfermos mentales” y “deficientes mentales”, reproduciendo la idea de realizar ingresos, en los casos en que las personas representaran un “peligro grave”, y no como personas titulares de derechos, desconocía su capacidad jurídica y la toma de decisiones libre e informada.

La iniciativa fue enlistada para su discusión en el Pleno del Senado de la República. Pero las críticas y objeciones no se hicieron esperar. Al mismo tiempo, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Relatoría Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, manifestaron su preocupación y desacuerdo con la Ley, por las razones señaladas. Por lo que, más presionados que convencidos, los legisladores, en la voz del presidente de la Junta de Coordinación Política de la cámara alta, Ricardo Monreal, y de la senadora que encabezó la iniciativa, decidieron dar marcha atrás, bajo el razonamiento de la necesidad de someterla al esquema de Parlamento Abierto, lo que significa que, antes de presentarla de nuevo, se tome en cuenta la opinión y las propuestas de personas y organizaciones interesadas en el tema. Hecho que de por sí sólo es valioso.

Sin embargo, surge una nueva preocupación: la necesidad de que no se confunda el ejercicio de Parlamento Abierto con la obligación de consultar a las personas con discapacidad y a las organizaciones (de personas con discapacidad) que realmente las representan. De acuerdo con el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada por México en el año 2008.

El Estado mexicano está obligado a celebrar consultas estrechas e incluir activamente a las personas con discapacidad en la elaboración de las leyes, políticas públicas y en la adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con ellas. En términos de lo dispuesto en la Observación General número 7 del Comité respectivo, se ha dicho que tal consulta es una medida obligatoria antes de aprobar leyes, reglamentos o políticas, ya sean de carácter general o relativos a la discapacidad, que deben ser accesibles en todos los sentidos y aspectos. Así, se ha precisado que las consultas deben comenzar en las fases iniciales y contribuir al resultado final en todos los procesos.

Al respecto, es importante recalcar que los derechos humanos no son susceptibles de ser sometidos a consultas populares, tal es el caso del reconocimiento de la capacidad jurídica o la prohibición, tanto de internamientos como de tratamientos involuntarios, que se derivan de la propia Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. En todo caso, aquello que puede ser materia de consulta serían los mecanismos o medidas para asegurar su progresividad, garantizarlos y hacerlos exigibles.

Por su parte, el Parlamento Abierto, es un modelo, derivado del de Gobierno Abierto, adoptado recientemente en México -aunque no a nivel constitucional ni legal como obligatorio-, que pretende contribuir a que los procesos legislativos están encaminados a cumplir con las obligaciones y a garantizar los derechos derivados y relacionados con la transparencia, el acceso a la información, la rendición de cuentas y la participación ciudadana.

No es lo mismo ni es igual: México debe consultar a las personas con discapacidad 

Del análisis de ambos conceptos se concluye que no necesariamente el Parlamento Abierto contiene, comprende ni (mucho menos) sustituye, a la “consulta estrecha” que debe realizarse a las personas con discapacidad. 

Esta consulta, como se ha señalado, es una obligación que implica que se cumpla con diversos requisitos, entre los que destacan la accesibilidad de la información y del entorno; la habilitación de diferentes mecanismos para recabar las opiniones de las personas involucradas, y que sea efectiva, es decir, que, tratándose de leyes y reformas, al momento de elaborar los dictámenes y las minutas correspondientes, se expongan y justifiquen las razones de tomar o no en cuenta dichas opiniones. De lo contrario, de no cumplirse los requisitos formales y no garantizarse las condiciones de accesibilidad, se estaría violando su derecho humano a la consulta y, como ya ha sucedido, se corre el riesgo de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de las normas y leyes aprobadas.

Tales requisitos de la consulta han sido abordados de manera general en los votos de algunos ministros del máximo tribunal del país, en relación con los casos en los que se ha declarado la inconstitucionalidad de normas por falta de consulta a la población con discapacidad. Algunos de ellos son que la misma sea previa a la toma de decisión, abierta, accesible, inclusiva, participativa, informada y de buena fe, es decir, con la intención de llegar a un acuerdo.

Es un hecho que en nuestro país se requiere una reforma transversal en materia de salud mental. Pero debe hacerse bien, en cuanto a su fondo y su forma. Lo que significa reconocer los derechos establecidos en la Convención, garantizarlos y disponer las medidas apropiadas para su ejercicio, de acuerdo con el modelo social y de derechos humanos que la misma contempla, asegurando, como ya se señaló, la participación directa por medio de la consulta estrecha.

*Abogados especializados en derechos humanos y profesores universitarios

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