La nebulosa operación de las pensiones para personas con discapacidad

Por Bárbara Anderson

Este mes, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) presentó un set de evaluaciones a todos los programas para el desarrollo que lanzó el gobierno federal. Es un profundo análisis desde abril de 2019 a junio de 2020, lo que permite conocer cómo se cumplieron —o no— los objetivos, además de realizar una serie de recomendaciones a partir de la epidemia para tener en cuenta en el ejercicio del siguiente año. 

En el caso del Programa Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente (PPBPDP), se trata de una evaluación de más de 80 páginas que deja al descubierto muchas inconsistencias, poca claridad en cuanto a los objetivos y los resultados, así como la falta de capacitación en temas de discapacidad de quienes son responsables de determinar a quién le toca una de estas ayudas y la poca comunicación entre instancias federales y regionales. 

¿Cuáles son los principales focos rojos que enciende esta evaluación? Muchos tienen que ver con la ejecución misma, ya que este Programa se lanzó en 2018 sin reglas de operación, mismas que recién se publicaron hasta febrero de 2020. 

Desde hace dos años que tenemos este plan de apoyo a personas con discapacidad (pcd), se reportó que las pensiones alcanzan a 815,923 los beneficiarios pero no hay un solo dato en el padrón de su edad, su condición social, sexo, tipo de discapacidad ni a que etnia o minoría pertenecen.

Sigue siendo un programa con muchos ‘grises’ y poca claridad. Veamos:

1) ¿Quiénes son los beneficiarios? __

En el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, se definió que: 

“El programa Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad apoya a niñas, niños y jóvenes de hasta 29 años que tienen discapacidad permanente, así como a personas con discapacidad de 0 a 64 años que vivan en comunidades indígenas. Más de la mitad de las personas con discapacidad se encuentran además en situación de pobreza. Con este programa el gobierno de la república busca la vigencia efectiva de los derechos de niñas, niños, jóvenes e indígenas con discapacidad, así como eliminar la marginación, la discriminación y el racismo de las y los mexicanos con discapacidad.”

En las Reglas de Operación publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 2020, el perfil de los beneficiarios cambia:

“El programa contempla a las personas con discapacidad permanente, de 0 a 64 años que habitan en municipios o localidades indígenas o afromexicanas y personas 30 a 67 años de edad que habitan en zonas con alto y muy alto grado de marginación, diferentes a los municipios o localidades indígenas o afromexicanas, aumentan sus ingresos monetarios para reducir la brecha de ingresos monetarios respecto a las personas sin discapacidad”

En las reglas de operación se señala que el Programa está orientado al apoyo de pcd de bajos ingresos (zonas de población mayoritariamente indígena o afromexicana, zonas con alto o muy alto grado de marginación), sin embargo en ninguna parte del censo se piden ingresos ni un estudio socioeconómico familiar. 

RESUMEN:

Se cambió el subgrupo de personas con discapacidad que están en condiciones de recibir un apoyo pero no se realizó una comunicación clara (ni a la población ni a los Servidores de la Nación, un grupo de funcionarios públicos encargados de levantar el “Censo para el Bienestar” y determinar quién sí y quién no recibe una pensión) sobre quienes son los nuevos posibles beneficiarios. 

Se incluye el adjetivo ‘permanente’ en discapacidad, algo que no estaba en el Programa original (una ambigüedad que puede excluir a miles de personas).Vale resaltar que las pcd no indígenas o afromexicanas tienen 3 años extra de cobertura, sin ninguna explicación del porqué. 

¿Qué ingresos mínimos debe tener una persona para considerarse de bajos recursos?

2) __¿Cuántos son los beneficiarios? __

El objetivo específico es dar un apoyo económico a las personas con discapacidad permanente vía una transferencia monetaria bimestral y directa, que permita contribuir al acceso de una mejor calidad de vida.

Si nos guiamos por la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID) 2018, la población potencial serían todas aquellas personas que presentan alguna condición de discapacidad, es decir unas 7.9 millones de personas. 

Pero si se hacen los ajustes al perfil de las nuevas Reglas de Operación de este año, la población que cumple todos los requisitos suma 2,164,668 personas.

En 2019, primer año de operación del Programa, se determinó una meta de atención a 817,007 personas pero al cierre fueron 815,923 los beneficiarios. Eso sí, no se puede saber ni su edad, ni sexo, ni qué discapacidad tiene, ni su condición socioeconómica ni a que etnia pertenece. 

Además, el Padrón Único de Beneficiarios no está actualizado: a mayo de 2020 la base tenía los datos de solo 636,361 personas, donde figuran solamente con nombre, apellido y monto recibido. 

RESUMEN:

Solo 38% de las personas que cumplen con los requisitos (un tanto ambiguos) para ser beneficiarios recibieron una pensión de Bienestar.

__¿Cómo se usa el presupuesto? __

El Programa tuvo un presupuesto aprobado en 2019 por 8,500 millones de pesos (mdp), que luego se modificó a 8,348 mdp, de los cuales se ejercieron 8,295 mdp.

Para 2020 cuenta con 14,197 mdp aprobados (67% más que el año anterior).

Según las Reglas 2020, la instancia ejecutora y responsable del Programa es la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, mientras que las Delegaciones Estatales coordinan e implementan el Programa en las 32 entidades federativas.

RESUMEN:

__Hubo un subejercicio 53 mdp, equivalente a 20,784 pensiones que se pudieron haber entregado en 2019. 

3) ¿Cómo cambió el Programa en febrero?

Entre el documento normativo con el que se manejaba el programa desde su inicio hasta la publicación de las reglas de operación hubo muchos cambios: 

Programa 2018/19

• Contribuir al bienestar social e igualdad mediante la implementación de una pensión dirigida a las personas con Discapacidad Permanente, para la disminución de la pobreza.

• Dar prioridad a las personas que habitaban en zonas de población mayoritariamente indígena, zonas con mayor grado de marginación o zonas con altos índices de violencia.

• 1,275 pesos mensuales.

• Sin pago de marcha.

• Solicitud de Incorporación a los Programas de Desarrollo.

Programa 2020 

• Las personas con discapacidad permanente, de 0 a 64 años de edad que habitan en municipios o localidades indígenas o afromexicanas y personas 30 a 67 años de edad que habitan en zonas con alto y muy alto grado de marginación, diferentes a los municipios o localidades indígenas o afroamericanas, aumentan sus ingresos monetarios para reducir la brecha de ingresos monetarios respecto a las personas sin discapacidad.

• Es un derecho para todas las personas con discapacidad permanente mexicanas que cumplan con los criterios de elegibilidad y requisitos de acceso contenidos en las Reglas 2020. Es tan ambiguo el texto que permite inferir que es para las 7.5 millones de pcd del país.

• 1,310 pesos mensuales.

• Con pago de marcha: pago único de 1310 pesos en caso de fallecimiento del beneficiario que se entrega a su auxiliar.

• Formato único de Bienestar (FUB).

Los focos rojos

El análisis de Coneval no solo se basa en papeles, o informes sino que incluyó entrevistas de campo, tanto a los funcionarios como a los Servidores de la Nación hasta los beneficiarios del Programa, lo que da una visión mucho más completa de donde sigue haciendo agua este plan: 

A. Falta un diagnóstico

Ni en su lanzamiento, ni en las Reglas de Operación se identifican las causas del problema a atender, ni hay un análisis completo sobre las causas que llevan a la población con discapacidad permanente a tener un acceso desigual al bienestar social. Tampoco se define lo que se entiende por baja calidad de vida y sus causas. 

“La definición del problema no coincide con las Reglas de Operación; mientras para Bienestar el problema identificado es la baja calidad de vida de las pcd, el objetivo en las Reglas 2020 identifica otro problema: la reducción de la brecha de ingresos monetarios de las personas con discapacidad permanente respecto a las personas sin discapacidad”, reza el informe de Coneval.

Parece un detalle menor o un ‘juego de palabras’ pero no lo es porque hay muchos otros factores que inciden en las brechas entre pcd y sin discapacidad y cerrarlas no depende únicamente de una pensión monetaria. 

B. No hay análisis de la población con discapacidad

El Programa carece de datos básicos para la generación de acciones como para calcular presupuestos: no se tiene información sobre las entidades que concentran el mayor porcentaje de personas con discapacidad, ni el tipo de discapacidad que presentan en este sector de la población, no se conocen los datos reales de las brechas de ingreso que enfrenta la población con discapacidad. 

C. Discapacidad, ¿discapacidad?

La Cédula para Personas con Discapacidad incorporada en las nuevas reglas de operación del programa utiliza las preguntas para identificar a la población con discapacidad, pero no especifica si la discapacidad es o no permanente. Además, agrega una pregunta sobre la antigüedad de la discapacidad cuando el Programa no cuenta con criterios de elegibilidad que indiquen que la respuesta de esa pregunta será utilizada para determinar si un solicitante es o no población objetivo al considerar el tiempo como un elemento que define a la discapacidad permanente, de ser así, sería necesario revisar si este es un criterio adecuado para determinar lo “permanente” de la discapacidad, ya que hay condiciones crónicas o incluso congénitas, que pueden ser tratadas y eliminadas.

La ambigüedad en la definición entre discapacidad y discapacidad permanente puede

traducirse en problemas para la incorporación de los beneficiarios, pudiendo quedar  fuera del Programa personas que cumplen con los criterios para ser incorporadas. 

Esta es una enorme duda que manifestaron los Servidores de la Nación: la falta de capacitación para identificar qué tipo de discapacidad tenía una persona y si era o no permanente.  

D. Certificado médico o ‘a ojo’

Uno de los requisitos que trajeron las Reglas de Operación es la presentación de un certificado médico que acredite la discapacidad permanente; sin embargo, se señala que “quedará exceptuado de presentar el certificado si la discapacidad es notoria o evidente con la sola apreciación de los sentidos”. 

Sin dudas este es otro punto ‘gris’ ya que quienes levantan el censo sobre cuándo sí y cuando no pedir certificado (sobre todo en el caso de discapacidad psicosocial, hay que recordar, además que la mayoría de las discapacidades no son visibles). Además no se precisan los contenidos mínimos de estos certificados. 

Coneval hace una última y valiosa recomendación en su exhaustivo análisis del Programa: aprovechar este censo y contar con un padrón de beneficiarios completo y claro, podría ser la base para la creación del Registro Nacional de Población con Discapacidad, que se aprobó en 2018  y la implementación de una Norma Oficial Mexicana en materia de Certificación de la Discapacidad que debió haber entrado en vigor en julio de 2019.

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